República Dominicana ante desafío de gobernar ciudades como territorios integrados

Por Reynaldo Peguero
rpeguero@strategius.org

Urbanista y consultor en planificación estratégica territorial del Colectivo de Consultores e Investigadores Strategius

La República Dominicana necesita asumir con decisión uno de los grandes desafíos de su transformación territorial: reconocer que muchas de sus ciudades dejaron de funcionar dentro de los límites de un solo municipio. La expansión, los desplazamientos cotidianos, la localización de actividades económicas, la demanda de servicios públicos y la ocupación de suelos ambientalmente vulnerables han creado territorios funcionales que conectan varias demarcaciones. Sin embargo, mientras la ciudad real se integra, buena parte de su gestión pública continúa fragmentada entre ayuntamientos, instituciones sectoriales y organismos nacionales.

Esta contradicción constituye uno de los principales obstáculos para alcanzar un desarrollo urbano sostenible, competitivo e inclusivo. No basta con construir avenidas, puentes, sistemas de transporte o nuevas urbanizaciones. Se necesita gobernar el territorio como un sistema interdependiente, donde las decisiones de un municipio no perjudiquen las posibilidades de desarrollo de sus vecinos. La propuesta es avanzar hacia alianzas metropolitanas urbanas, concebidas como mecanismos de cooperación, planificación estratégica, coordinación institucional y gestión de proyectos entre municipios vinculados por una misma dinámica urbana. No se trata necesariamente de crear nuevos niveles burocráticos ni de sustituir las competencias municipales.

Joan Clos y la necesidad de cambiar la manera de pensar las ciudades

Joan Clos (epidemiólogo y urbanista), cofundador del CIDEU, exdirector ejecutivo de ONU-Hábitat y una de las figuras internacionales más influyentes en el futuro urbano, contribuye a posicionar la urbanización como una oportunidad de desarrollo, siempre que esté acompañada de planificación, inclusión social y capacidad institucional. La experiencia demuestra que las ciudades no pueden continuar expandiéndose de manera desarticulada. La urbanización debe producir proximidad, conectividad, acceso a oportunidades, vivienda adecuada y espacios públicos. Cuando el crecimiento urbano ocurre sin coordinación, aumentan los costos de infraestructura, se multiplican los desplazamientos, se profundizan las desigualdades y se afecta la sostenibilidad ambiental.

Esta reflexión es especialmente importante para la República Dominicana. La ciudad contemporánea no termina donde concluye una avenida o donde aparece un letrero bonito que identifica otro municipio. La vida cotidiana de miles de ciudadanos atraviesa límites administrativos: se reside en un municipio, se trabaja en otro, se estudia en un tercero y se utilizan servicios de salud, comercio, transporte y recreación distribuidos en diferentes jurisdicciones. La planificación debe reconocer esa realidad. La gobernanza metropolitana es, por tanto, una respuesta institucional a una transformación territorial que ya está ocurriendo.

ONU-Hábitat: gobernar las metrópolis exige coordinación

ONU-Hábitat insiste en que la gobernanza metropolitana debe articular decisiones políticas, capacidades técnicas, mecanismos administrativos y participación ciudadana. Su publicación Gestionar la metrópolis: gobernanza metropolitana para el desarrollo urbano sostenible plantea que los desafíos metropolitanos superan las fronteras municipales y requieren acuerdos para gestionar asuntos compartidos. Entre estos asuntos se encuentran la movilidad, el ordenamiento del suelo, la gestión ambiental, la infraestructura, la vivienda, el desarrollo económico y el financiamiento de servicios. Todos tienen una característica común: sus efectos no se limitan al territorio donde se ejecuta una obra o se adopta una decisión. Por ejemplo, un municipio puede autorizar urbanizaciones sin disponer de capacidad vial suficiente, mientras municipios vecinos reciben el impacto del tránsito. Otro puede permitir ocupaciones en zonas de riesgo que afectan cuencas, arroyos y sistemas de drenaje compartidos. También puede ocurrir que una ciudad concentre empleos y servicios, mientras otras asumen parte de los costos de movilidad y expansión residencial. La gobernanza metropolitana permite construir respuestas conjuntas.

El BID: gobernanza metropolitana, financiamiento y sostenibilidad

Una referencia fundamental para esta discusión es la publicación Gobernanza Metropolitana: el gobierno de las metrópolis para el desarrollo urbano sostenible, editada en 2017 por el BID, ONU-Hábitat y el Banco CAF, bajo la coordinación editorial de David Gómez-Álvarez, Robin Rajack, Gabriel Lanfranchi y Eduardo López-Moreno. Esta obra aborda un problema central de las grandes aglomeraciones urbanas: la distancia que existe entre la dimensión funcional de las metrópolis y las estructuras institucionales que deben administrarlas. Cuando varias jurisdicciones comparten un mismo mercado laboral, una red de transporte, una infraestructura ambiental o un sistema de servicios, la ausencia de coordinación produce ineficiencias y decisiones contradictorias.

El BID también desarrolla el enfoque de gobernanza metropolitana desde la perspectiva de la coordinación interjurisdiccional, financiamiento y gestión de inversiones. En Construyendo gobernanza metropolitana, plantea la importancia de comprender experiencias de cooperación entre ayuntamientos y promover mecanismos colaborativos para enfrentar problemas derivados del crecimiento urbano que involucra a varios municipios. Este planteamiento, promovido por Strategius Group, tiene consecuencias prácticas para la República Dominicana. Una alianza metropolitana debe poder identificar proyectos que beneficien a varios municipios, establecer compromisos de inversión, definir responsabilidades y crear mecanismos transparentes de seguimiento. No puede limitarse a reuniones protocolares ni a declaraciones de buenas intenciones.

El enfoque del BID sobre desarrollo urbano y vivienda destaca la necesidad de fortalecer la gobernanza, la capacidad de planificación, la participación social, la resiliencia y el desarrollo económico local. Son dimensiones que deben integrarse en una agenda metropolitana, no tratarse como políticas aisladas. De igual manera, sus publicaciones sobre desarrollo orientado al transporte subrayan que el uso del suelo, la movilidad, la inclusión social, la sostenibilidad financiera y la gobernanza deben evaluarse de manera articulada. Esta integración resulta esencial para evitar que las inversiones en transporte reproduzcan patrones de expansión urbana desordenada.

El Banco Mundial y el diagnóstico territorial dominicano

Para la República Dominicana, una de las referencias más relevantes es el estudio del Banco Mundial, realizado en cooperación con el pasado MEPyD, titulado Habilitar el camino para el desarrollo de ciudades y territorios prósperos: estudio de urbanización y desarrollo territorial de la República Dominicana (2022).

Constituye un aporte de especial importancia porque examina los desafíos de urbanización, planificación, ordenamiento territorial, finanzas municipales y disparidades regionales del país. Evidencia la magnitud de la transformación territorial experimentada por el país en pocas décadas. Sin embargo, el crecimiento urbano no ha estado acompañado en todos los casos por una planificación equivalente. El Banco Mundial advierte sobre la expansión desorganizada, la escasa conectividad, la ocupación de áreas expuestas a inundaciones y las dificultades institucionales para coordinar acciones entre distintos niveles de gobierno.

Entre los datos se encuentran dos muy preocupantes: menos del 5 % de los municipios contaban con planes de ordenamiento y apenas el 6 % disponían de unidades de planificación operativas. Estas cifras corresponden al diagnóstico publicado en 2022 y no deben confundirse con una medición actualizada de la situación municipal en 2026. El Banco Mundial organiza sus recomendaciones alrededor de tres grandes orientaciones: construir, coordinar y conectar. Construir un marco normativo e institucional que facilite el desarrollo territorial. Coordinar intervenciones que requieren acción simultánea de distintos sectores. Finalmente, conectar personas, empresas y lugares para reducir desigualdades y aprovechar las oportunidades económicas.

Esta perspectiva tiene una aplicación directa en la agenda metropolitana dominicana. No es suficiente que cada municipio disponga de su propio plan si las decisiones de uso del suelo, movilidad, infraestructura, gestión de riesgos y servicios públicos no se corresponden con las de los municipios vecinos. La planificación municipal debe complementarse con una visión supramunicipal cuando la realidad territorial así lo demande.

CIDEU: planificación estratégica y cooperación entre ciudades

El Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU) ha promovido durante décadas el intercambio de experiencias entre ciudades y la incorporación del pensamiento estratégico en la gestión urbana. Sus trabajos sobre planificación y gobernanza metropolitana, junto con iniciativas desarrolladas con Metrópolis, destacan la necesidad de coordinar políticas y actores cuando los problemas urbanos desbordan las estructuras administrativas tradicionales. La experiencia acumulada en redes de ciudades demuestra que la planificación estratégica debe traducirse en proyectos, acuerdos y capacidades de gestión. Una alianza metropolitana no debe ser únicamente una instancia de deliberación: tiene que producir resultados verificables en movilidad, vivienda, espacio público, ambiente, competitividad y calidad de vida. La cooperación entre municipios puede aprovechar estas experiencias, adaptándolas a la realidad jurídica, fiscal y política dominicana.

Los principales puntos críticos de la metropolización dominicana

Gran Santo Domingo: realidad que supera las fronteras administrativas.

El Gran Santo Domingo constituye el ejemplo más evidente de integración urbana y funcional del país. El Distrito Nacional y los municipios de la provincia Santo Domingo mantienen relaciones cotidianas de movilidad, empleo, comercio, servicios, vivienda e infraestructura. A esta dinámica se ag

regan vínculos territoriales con Haina y San Cristóbal, que deben analizarse según los flujos de transporte, la expansión urbana y las relaciones económicas. La planificación d

e esta región necesita coordinar transporte colectivo, gestión de residuos, drenaje pluvial, saneamiento, protección de cuencas, vivienda y uso del suelo. La movilidad es uno de los problemas más visibles, pero no el único. La expansión residencial, la localización de actividades industriales y logísticas, la presión sobre los recursos hídricos y la demanda de infraestructura requieren acuerdos entre jurisdicciones.

Santiago: articular la ciudad central con su entorno metropolitano.

Santiago también desarrolla una dinámica urbana que supera su municipio cabecera. La relación con Villa González, Tamboril, Puñal, Licey al Medio y otros territorios exige una mirada metropolitana. La expansión de actividades industriales, comerciales, educativas, sanitarias y residenciales ha incrementado la interdependencia entre estas demarcaciones. Transporte, conectividad vial, crecimiento inmobiliario y protección de sistemas hídricos requieren una agenda común. En octubre de 2024 y 2026, el MEPYD y Presidencia informaron sobre la activación de una iniciativa para formular un plan de ordenamiento territorial asociado metropolitano de Santiago. Esta gestión debe conectarse con los instrumentos municipales y evitar que se convierta en una planificación paralela o desconectada. La prioridad no debe ser sustituir el Plan Estratégico Santiago 2030 ni el Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago, sino articularlos, actualizarlos y vincularlos con una visión compartida de desarrollo metropolitano. Santiago necesita integrar sus planes, no multiplicarlos sin coordinación.

La Vega, Moca, San Francisco de Macorís y Puerto Plata: sistemas urbanos que deben anticiparse.

La planificación metropolitana no debe limitarse a las dos principales concentraciones urbanas del país. La Vega, Moca, San Francisco de Macorís y Puerto Plata presentan dinámicas económicas y territoriales que ameritan análisis de sus áreas de influencia, relaciones y necesidades de infraestructura. En estos espacios es importante identificar dónde existen conurbaciones consolidadas, dónde hay corredores de crecimiento y dónde se trata todavía de relaciones funcionales que no justifican crear estructuras metropolitanas formales. Planificar anticipadamente permite proteger suelos agrícolas, ordenar nuevos desarrollos, mejorar la conectividad y aprovechar las complementariedades económicas.

La dimensión insular: cooperación territorial en la frontera.

La República Dominicana comparte con Haití una isla con profundas interdependencias ambientales, económicas y humanas. La gestión territorial fronteriza requiere una mirada de cooperación que considere los recursos hídricos, los ecosistemas, los mercados, la movilidad, la seguridad y las oportunidades de desarrollo local. Espacios como Dajabón-Ouanaminthe, Jimaní-Malpasse y San Juan-Elías Piña-Belladère ameritan análisis de sus relaciones funcionales y posibilidades de cooperación transfronteriza. No se trata de calificarlos automáticamente como áreas metropolitanas formalmente constituidas, sino de reconocer que sus problemas y oportunidades demandan coordinación territorial. La gestión de cuencas, los mercados fronterizos, la infraestructura y la protección ambiental no pueden abordarse exclusivamente desde una perspectiva administrativa aislada.